Dr. Johann Wadephul und Hans-Jörn Arp: Schleswig-Holsteinische Landtagsfraktion legt Eckpunkte einer grundlegenden Neuordnung des Lottomarktes in Deutschland vor

Nr. 309/06 14. September 2006


IM SCHLESWIG-HOLSTEINISCHEN LANDTAG
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Wirtschaftspolitik Dr. Johann Wadephul und Hans-Jörn Arp: Schleswig-Holsteinische Landtagsfraktion legt Eckpunkte einer grundlegenden Neuordnung des Lottomarktes in Deutschland vor Kiel: Vor dem Hintergrund der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes vom 28. März 2006 sowie des Bundeskartellamtes vom 22. August 2006 hält die CDU-Fraktion im Schleswig-Holsteinischen Landtag eine grundlegende Neuordnung des Lottomarktes in Deutschland für erforderlich. Der Fraktionsvorsitzende Dr. Johann Wadephul legte gemeinsam mit dem zuständigen Sprecher der Fraktion, Hans-Jörn Arp am 14. September ein Eckpunktepapier für eine Neuordnung des deutschen Lotteriemarktes vor, das nun als Diskussionsgrundlage in die Fraktions- vorsitzendenkonferenz von CDU und CSU eingebracht werden soll.
„Nach intensiver Diskussion sind wir zu dem Schluss gekommen, dass die derzeitige Organisation des Lotteriemarktes nicht mehr zeitgemäß ist. Wir sprechen uns für ei- ne weitgehende Liberalisierung des deutschen Lotteriemarktes aus. Der Lotterie- markt soll sich künftig an den Grundsätzen unserer sozialen Marktwirtschaft orientie- ren. Das heißt, es gilt eine Wettbewerbs- und Rechtsordnung zu schaffen, in der Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen in Wettbewerb zueinander treten und zugleich soziale Aspekte berücksichtigt werden. Der vorliegende Staatsvertragsent- wurf erfüllt diese Vorgaben nicht. Wir erwarten daher, dass er grundlegend überar- beitet wird. Jetzt ist es an der Zeit, die Weichen richtig zu stellen. Wir dürfen nicht darauf warten, bis die EU-Kommission die Bundesregierung zwingt, den Lotterie- markt in Deutschland für private Vermittler und Veranstalter zu öffnen“, so Wadephul und Arp.
Das von der CDU-Fraktion vorgelegte Papier legt auf Basis der Entscheidungen der Gerichte und des Kartellamtes folgende Eckpunkte für eine Neuordnung fest:
1. Wettbewerb sicherstellen: Das deutsche und europäische Kartellrecht be- achten: Zu diesem Punkt erklärten Wadephul und Arp: „Unser Ziel ist es, den deutschen Markt für alle Veranstalter und Vermittler zu öffnen. Wir erreichen dadurch einen transparenten Markt, auf dem keine zeitliche, räumliche und sachliche Marktauf- teilung möglich ist. Zukünftig müssen insbesondere staatliche Monopole ausge- schlossen werden“.
2. Schutz der Spieler: Den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes nach- kommen: Zum Schutz der Verbraucher vor möglichen Suchtgefahren präsentierten Wa- dephul und Arp einen 10-Punkteplan zur Suchtprävention. “Obwohl wissenschaftlich nicht erwiesen ist, dass das Lottospiel ein erhöhtes Suchtpotential in sich birgt, halten wir es für richtig, auf mögliche Suchtgefahren hinzuweisen. Dabei gilt es insbesondere, dem Jugendschutz Rechnung zu tra- gen. Anbieter und Vermittler von Lotteriespielen dürfen in Deutschland nur dann tätig werden, wenn sie Maßnahmen zur Suchtprävention vornehmen.
3. Förderungen erhalten: Glücksspiel dem allgemeinen Steuerrecht unterwer- fen: “Es ist völlig selbstverständlich, dass aus den Einnahmen des Lotteriespiels auch weiterhin politisch gewünschte kulturelle, soziale und sportliche Aufgaben finan- ziert werden. In diesem Zusammenhang bekennen wir uns ausdrücklich zur För- derung des Landessportverbandes, wie sie in Schleswig-Holstein gesetzlich ge- regelt ist. Es müssen die bisherigen Regelungen den europäischen Vorgaben und veränderten Marktbedingungen angepasst werden. Eine mögliche Option ist da- her ein eigenständiges Verkehrssteuergesetz für Glücks- und Geschicklichkeits- spiele, z.B. in Form einer Spieleinsatzsteuer“, so Wadephul und Arp abschlie- ßend.
Anlage: Eckpunktepapier Eckpunkte einer grundlegenden Neuordnung des Lottomarktes in Deutschland Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes vom 28. März 2006 und des Bundeskartellamtes vom 22. August 2006 machen den bestehenden Handlungsbedarf im Bereich des deutschen Lotto- und Sportwettenmarktes deutlich. Zugleich steigt die Dynamik auf den Märkten für Glücksspiele, weltweit und insbesondere in Europa. Es stellt sich die Frage, in wie weit die Abschottung des deutschen Marktes vor dem Hin- tergrund der Durchsetzung des Binnenmarktes auch im Bereich der Dienstleistungen zukünftig überhaupt erhalten bleiben kann. So hat die EU Kommission bereits ein Ver- tragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland wegen der beste- henden Gesetzgebung im Bereich Glückspiel eingeleitet. Hinzu kommt eine in Kürze zu erwartende Entscheidung des EuGH, mit der voraussichtlich im Ergebnis das Ver- bot des Ausschlusses anderer europäischer Anbieter von inländischen Märkten einhergehen wird.
Neben diesen aktuellen Entwicklungen sind grundsätzliche Ordnungspolitische Frage- stellungen in die Betrachtung einer grundlegenden Reform einzubeziehen. Dabei ist nach dem Verfassungsrecht solchen Regelungen Vorrang zu geben, die die geringste Eingriffsintensität durch den Staat darstellen. Der nun vorliegende Entwurf eines Lot- teriestaatsvertrages nimmt diese Trennung nicht vor und verstößt gleichzeitig elemen- tar gegen allgemein anerkannte Grundsätze der Sozialen Marktwirtschaft, offensicht- lich gegen die Deutsche Verfassung und gegen höherrangiges Europarecht. Gleich- wohl ist nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes eine differenzierte Betrach- tung der Bereiche Lotto und Sportwetten unbedingt erforderlich.
Die bisherige Ausgestaltung des Ordnungsrahmens zum Schutz der Spieler und der Allgemeinheit in den formellen und materiellen Regelungen sind überholt und nicht zeitgemäß. Daher ist eine grundlegende Neuordnung des deutschen Lottomarktes not- wendig.
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes Das Bundesverfassungsgericht hat festgestellt, dass lediglich die gegenwärtige Sport- wettenpraxis nicht den Vorgaben unserer Verfassung entspricht. Kritisiert wird, dass das staatliche Monopol mit der Schutzbedürftigkeit der Bürgerinnen und Bürger be- gründet wird, der Staat aber in einer sehr „privatwirtschaflichen“ Weise agiert. Hierzu gehört insbesondere ein offensives Bewerben von Sportwettangeboten. Das Bundes- verfassungsgericht unterscheidet jedoch sehr klar zwischen den unterschiedlichen Ar- ten von Glückspielen. Insofern eine ist differenzierte Betrachtung vorzunehmen. Dem trägt der vorliegende Entwurf des Staatsvertrags keine Rechnung.
Das Bundesverfassungsgericht hat festgestellt, dass das Suchtgefährdungspotential bei verschiedenen Arten von Glückspielen unterschiedlich hoch ist. Unter anderem stellt es fest, dass für Sportwetten mit festen Gewinnquoten derzeit ein abschließendes Ur- teil über deren –Gefährdungspotential noch nicht möglich ist. Für den Lottobereich ist von einem noch geringeren Gefährdungspotential auszugehen. Entgegen den Feststel- lungen des Bundesverfassungsgerichtes behandelt der Entwurf des Staatsvertrages trotzdem alle Spiele gleich. Entscheidung des Bundeskartellamtes Das Bundeskartellamt hat folgende Verhaltensweisen der regionalen Lottogesellschaf- ten und des Deutschen Lotto- und Totoblocks für kartellrechtlich unzulässig erklärt: 1. die Aufforderung des Deutschen Lotto- und Totoblocks an die Lottogesell- schaften, keine Spieleinsätze aus stationärer gewerblicher Spielvermittlung an- zunehmen; 2. Vereinbarungen, wonach die Lottogesellschaften jeweils nur in dem Bundes- land tätig werden dürfen, in dem sie eine Genehmigung haben; 3. die Übermittlung von Informationen durch die Lottogesellschaften an die Bun- desländer über die Spieleinsätze, die vereinnahmten Gebühren und den auf ge- werbliche Spielvermittler entfallenden Anteil, d.h. die Regionalisierung der Umsätze.
Das Bundesverfassungsgericht und das Bundeskartellamt erklären also die bisherige ordnungsrechtliche Ausgestaltung des deutschen Lotto- und Totoblocks und dessen Praxis für unzulässig. Die gegenwärtige Praxis, z.B die Beschränkung der Tätigkeit auf ein Bundesland, die Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben und das gemeinschaftli- che und abgesprochene Vorgehen gegen Wettbewerber, wird sowohl mit deutschem als auch mit europäischem Kartellrecht für unvereinbar erklärt. Der derzeit gültige Lotteriestaatsvertrag verstößt gegen §§ 1 und 21 Abs. 1 GWB sowie gegen die Art. 80 und Art. 81. i.V.m. Art.10 EG-Vertrag. Der nun vorliegende Entwurf eines neuen Lotteriestaatsvertrages verstößt erneut gegen geltendes deutsches und europäisches Recht. Selbst wenn anerkannt wird, dass das deutsche Kartellrecht durch den Gesetzgeber verändert werden könnte, stehen sowohl der aktuelle gültige als auch der neue Entwurf des Lotteriestaatsvertrags der Verfas- sung der Bundesrepublik Deutschland, dem europäischem Kartellrecht und dem EG Vertrag entgegen. Der aktuelle Staatsvertrag wird bereits im Rahmen eines Vertrags- verletzungsverfahrens von der EU Kommission überprüft.
Konsequenzen aus den Entscheidungen Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass das Bundes- verfassungsgericht gerade nicht als einzige Konsequenz aus seinem Urteil staatliche Monopole für Glücksspiele vorschreibt, sondern dem Gesetzgeber die Alternative ei- ner regulierten Liberalisierung eröffnet, muss es das Ziel sein, den deutschen Lotto- markt entlang unserer marktwirtschaftlichen Grundordnung Erhardscher Prägung zu organisieren.
Dies bedeutet, dass die Grundsätze der Sozialen Marktwirtschaft auch auf diesem Markt verwirklicht werden müssen. Einerseits heißt dies, die Schaffung einer Wettbe- werbs- und Rechtsordnung, in der Veranstalter und Vermittler von Glückspielen in Wettbewerb zueinander treten. Andererseits sind soziale Aspekte bei der Verwirkli- chung eines neuen Ordnungsrahmens zu berücksichtigen. Im Mittelpunkt steht hierbei der Schutz der Verbraucher, indem der Entstehung von möglicher Spielsucht entge- gengewirkt wird. Dies kann durch das Knüpfen von bestimmten Anforderungen an die im Markt tätigen Veranstalter und Vermittler sichergestellt werden. Eines staatlichen Vertriebsmonopols bedarf es jedoch nicht. Zudem steht die Tatsache, dass ein abschließendes Urteil über das Suchtpotential von Sportwetten mit festen Gewinnquoten derzeit noch nicht einmal möglich ist, einer um- fassenden Einschränkung des Angebots weniger gefährdender Glücksspielen entgegen. Untersuchungen im europäischen Ausland zeigen, dass der Anteil von Lottosüchtigen an allen Spielsüchtigen lediglich 0,1 bis 0,4 % beträgt. Bezogen auf 26 Mio. Lottospie- ler wären dies 450 Personen. Ein wesentliches Suchtpotential von Lotto kann daraus nicht hergeleitet sowie erst recht keine Einschränkung von Grundrechten damit be- gründet werden.
Die Diskussion um die Neuordnung des Glücksspielmarktes muss finanzpolitische Aspekte berücksichtigen. Es ist dabei das Ziel die bisherigen Zuwendungen aus den Lotto-Einnahmen, in den Bereichen Soziales, Kultur und Sport, insbesondere die Zu- wendungen an die Landessportverbände weiterhin im gebotenem Umfang zu ermögli- chen. Dies setzt entsprechende Entscheidungen zur Besteuerung von Glückspielen bzw. deren Veranstalter und Vermittler voraus.
Wettbewerb sicherstellen: Das deutsche und europäische Kartellrecht beachten Die Vielfalt der Veranstalter und Vermittler im Markt muss sichergestellt werden, um deutschem und europäischem Kartellrecht zu genügen.
Allen privaten Veranstaltern und Vermittlern ist der Marktzugang zu gewähren. In einem zweiten Schritt ist zu überprüfen, in wie weit die Notwendigkeit für staatliche Anbieter weiterhin besteht.
Eine räumliche, zeitliche und sachliche Marktaufteilung muss ausgeschlossen werden, um für die Verbraucher einen transparenten Markt unter Wettbewerbsbedingungen zu schaffen.
Dabei müssen den Veranstaltern und Vermittlern alle Möglichkeiten eingeräumt wer- den, ihr Geschäft nicht nur über alle klassischen Vertriebswege sondern über sämtli- che, auch elektronische, Medien abzuwickeln. Dies schließt das Bewerben ihrer Ange- bote ein.
Schutz der Spieler: Den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichtes nachkommen Mit geeigneten Anforderungen für die im Markt tätigen Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen kann der Schutz der Verbraucher sichergestellt werden. Die Anfor- derungen, die an die verschiedenen Veranstalter und Vermittler zu richten sind, müs- sen nach dem Gefährdungspotential des Angebotes abgestuft werden.
Alle in Deutschland tätigen Veranstalter und Vermittler müssen allgemein anerkannte Maßnahmen zur Bekämpfung von problematischen Spielverhalten und zur Suchtprä- vention durchführen. Dabei ist insbesondere dem Jugendschutz Rechnung zu tragen. Diese Maßnahmen sind Voraussetzung um eine Erlaubnis für das Tätigwerden im Markt zu erhalten.
Folgender 10-Punkte-Plan wird zur Suchtprävention vorgeschlagen: 1. Aufbringen von Warnhinweisen auf Lottoscheinen und Informationsmedien (a- nalog Zigaretten: z.B.: „Übermäßiges Lottospielen, kann ein Anzeichen für Sucht sein“) 2. Informationen über Hilfs- und Beratungsstellen zur Verfügung stellen 3. Schulung des Verkaufspersonals, um problematische Kunden besser zu erken- nen; regelmäßige Kontrolle durch Testkäufer 4. Elektronischer, auffälliger Warnhinweis auf den Spielterminals, der das Ver- kaufspersonal auf die Überprüfung des Alters des spielenden Kunden hinweist 5. Personalausweis-Kontrolle bei Zweifeln über Alter des Spielers 6. Begrenzung der Einsatzhöhen bei Spielscheinen. 7. Bereithalten spezieller Suchtpräventions-Handbücher für das Verkaufspersonal; Verkaufspersonal auf besonders gefährdete Personenkreise und Umstände hin- weisen 8. kostenlose Beratungshotline 9. Limitsystem: Im Internet werden für die registrierten und damit namentlich be- kannten Lottospieler nur Spieleinsätze in bestimmte Höhen zugelassen. 10. Aktive Sperre von offensichtlich Spielsucht gefährdeten Personen
Förderungen erhalten: Glücksspiele dem allgemeinem Steuerrecht unterwerfen Es steht außer Frage, dass auch zukünftig aus den Einnahmen des Lottospiels politisch gewünschte Förderungen, vor allem im Bereich des Sportes, fortgeführt werden müs- sen.
Schon der bisherige Staatsvertrag verhindert eine dynamische Einnahmenentwicklung beim Land. Diese Situation wird durch den Entwurf des neuen Staatsvertrages weiter verschärft. Dadurch wurde bereits in der Vergangenheit die Sportförderung einge- schränkt und könnte sich zukünftig auch nicht dynamisch entwickeln. Tatsache ist, dass nach Einstellung der werblichen Aktivitäten für Oddset (die Sportwette von Lot- to) - motiviert durch den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom März dieses Jahres, das Monopol für Sportwetten nur aufrecht erhalten zu können, wenn es aus- schließlich am Jugendschutz und Suchtprävention ausgerichtet werde - einen Umsatz- rückgang von knapp 40% ggü. dem Vorjahr zu verzeichnen ist, trotz der Fußball-WM in Deutschland. Sollten ähnliche wirtschaftliche Effekte beim Erhalt des Lottomono- pols durch den Wegfall z.B. von Werbung, der Ziehung der Lottozahlen im TV und des Internet-Geschäfts (wie es der vorliegende Staatsvertrags Entwurf vorsieht), zu erwarten sein, würde dies zu einem Umsatzausfall von ca. 130 Mio. pro Jahr bei Lotto in Schleswig-Holstein führen. Der Ausfall an Lotteriesteuer betrüge demnach ca. 22 Mio. € p.a., der Ausfall an Zweckerträgen ca. 33 Mio. €. p.a.. Zusammen also ein De- fizit von ca. 55 Mio. € p.a. nur für den Haushalt des Bundeslandes Schleswig-Holstein. Der Beitrag aus Lotto und Sportwetten zur Finanzierung sozialer, kultureller und sportlicher Aufgaben wäre somit nicht mehr zu gewährleisten. Die bisherigen steuerlichen Regelungen des Lotteriegesetzes müssen den europäischen Vorgaben und veränderten Marktbedingungen angepasst werden. Dabei ist die Option eines eigenständigen Verkehrssteuergesetzes für Glücks- und Geschicklichkeitsspiele, z.B. in Form einer Spieleinsatzsteuer zu berücksichtigen.